2017年5月15日 来源：金融时报
在全面深化改革的大背景下，推进新一轮深化农村金融的供给侧改革势在必行。《农民专业合作社法》实施10周年之际，应回顾我国农村合作金融改革和发展的演变及其得失，讨论新型农村合作金融的争论，分析其发展过程中存在的困难和问题，提出综合改革的政策选择建议，构建新型农村金融体系和监管框架，为下一步农村经济和农村金融改革及发展提供参考。
农村合作金融改革和发展的回顾
纵观我国农村合作金融发展的近70年时间，大致可以分为五个阶段。
（一）1949~1978年草创和废弃阶段。建国初期，我国设立了生产、供销和信用“三大”合作组织，但随后，在“文革”期间，农村信用社等遭到冲击和取消。
（二）1979~1996年恢复和发展阶段。1979年中国农业银行恢复，随后受人民银行委托管理农村信用社，农村合作金融得到迅速的恢复和发展。上世纪80年代中后期各地探索兴办各类信用合作。在商业化道路上，合作组织逐步偏离合作制，现在农村信用社已演变和异化为股份制商业金融机构。
（三）1997~2003年异化和清理整顿阶段。各商业银行逐渐从农村撤离、农业发展银行演化成专门为粮棉油收购服务的政策性机构。因缺乏合作经济发展的意识、基础和环境，农村合作金融出现异化甚至关闭的局面。90年代末期农村合作基金会被清理整顿。因此，不少人从理论上对合作金融生存基础提出质疑。
（四）2003~2013年，新型金融或类金融组织探索和发展阶段。期间，工、农、中、建等大型银行以及股份制商业银行重建中小微型金融部门或三农事业部。《农民专业合作社法》2007年7月起实施。2008年起，村镇银行、小贷公司、融资性担保公司、资金互助社等农村新型金融组织得到发育和发展。
（五）2014年至今，新型农村合作金融的提设和发展阶段。2014年初中央一号文件又重新提出要大力发展新型农村合作金融组织。强调要在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上，大力培育发展农村合作金融。这又重新肯定了合作金融在农村金融系统中的作用。
新型农村合作金融存在基础的争论
所谓“新型”农村合作金融组织，实际上是对合作金融特征的重新提出与升华，其有别于传统合作金融。社员具有客户和所有者的双重属性，是合作金融的“主人”，实行一人一票制度，而不是按股权进行投票；有别于股份制只能按股份进行分配，合作社的盈利一部分用于公共积累，剩余部分按股份和服务进行分配。新型农村合作金融的重新提出，在一定程度上可以弥补我国农村金融服务的不足。
长期以来，对于我国农村是否具备合作金融存在的基础问题，一直在理论政策界和实务界有两种不同看法。
（一）大多数专家学者认为我国农村具备合作金融存在的基础。第一，商业性金融与合作性金融的作用机理和发展基础不同。商业性金融机构主要以抵押品、信用状况等显性因素决定提供金融服务，导致了商业性金融难以有效服务农村经济；而合作性金融是内生于农村社会的熟人信用和声誉的非正式制度安排，通过血缘、地缘和业缘的关系，降低融资交易成本，提供便捷金融服务，这是合作金融能够良性发展和服务“三农”的内在逻辑基础。第二、合作性金融的现实需求及其形式。各种大量涌现的农民专业合作社是合作金融产生的社会经济需求条件，“生产、销售和信用”三大合作组织相互促进，合作社生产和销售过程中的赊购赊销催生了商业信用，并产生金融信用合作的可能性。实际上我国民间尤其农村地区，广泛存在诸如浙江温州、福建等地的合会等信用形式，是一种典型的合作金融。
（二）也有部分专家学者认为我国农村不具备合作金融存在的基础。第一，目前我国尚不具备合作制所需的法治条件和社会环境。第二，对于民间存在的合作金融形式，具有“一放就乱，一管就死”的特性，要将其正规化，需要很高的监管成本，导致监管失败。第三，合作金融的互助特性决定了其较低的回报，这导致了农户参与合作金融的积极性不高。对此，是否合作金融存在的基础，应从实际出发，考虑不同地方农村经济的基本特征，不同发展阶段的农村经济对金融需求也不同，与之相应的农村金融供给体系也要随之变化。在条件成熟的地方，可采取鼓励和引导方式，而不是政府“一厢情愿”、“一刀切”强推新型农村合作金融。
新型农村合作金融的异化及其成因
在《农民专业合作社法》颁布后的１０余年里，全国合作社总量保持着快速扩张的态势。据统计，截至2016年12月底，全国登记注册的农民合作社179.4万家，实有入社农户占全国农户总数的44.4%。各地区各部门开展了丰富生动的信用合作探索，组建了约4万家不同类型的合作金融组织，对缓解农村“贷款难”发挥了积极作用。但是，这些组织类型繁多，缺乏统一规则和管理，潜藏较大风险。主要表现在：一方面，大量存在的农民合作社，是空心和挂牌社，甚至假合作社；另一方面，主要是农民专业合作社的功能异化，部分农民专业合作社存在超范围经营“业务金融化”和民间借贷活动。在缺乏相应的管理主体和制约政策情况下，功能监管缺位，部分合作社利用政策空缺，恣意拓展融资功能，导致像上世纪爆发的农村合作基金会风险一样，有可能快速传染并形成区域性金融风险。因此，在防止农民专业合作社因融资难而导致功能异化的同时，发展新型农村合作金融组织。
但是，新型农村合作金融可能会步农信社等传统合作金融的后尘，进一步发生异化，其根本原因在于各主体追求盈利的冲动。具体讲，一是政府主导下的新型农村合作金融往往不是立足平等、互助和社会公平的理念，只要政府出钱，合作金融的经营者会主动讨好政府，迎合政府的目标，搞假大空，成为地方政府实现政绩的工具。二是我国缺乏合作金融的人文基础和教育理念，经济民主法制和环境也不配套，合作金融会演变为实用性的合作金融，不能持续经营，导致逐渐异化。三是普遍存在农户实用观，讲求出钱回报率，而合作金融为了规避支付固定报酬的限制，往往提供诸如向社员的近亲放贷款等额外金融服务，结果是集体做假，从而导致新型农村合作金融滑向商业性金融机构。
政策建议
为进一步促进新型农村合作金融健康持续发展，需要采取综合配套措施，推进重建部门协作和整体改革，既要解决金融分权的问题，又要解决合作金融内部的组织形式和治理问题，建立健全新型农村金融体系，探索建立分层、分业分类审慎监管框架。
（一）主动向地方政府下放新型农村合作金融监管权，建立多层次的外部监管机制。对于新型农村合作金融的复杂程度，超出了中央监管的半径和能力，中央监管已经无法奏效。而地方金融监管局对新型农村金融需求及其管理，具有信息反应和监管协调的优势。因此，中央金融监管要做出向地方政府下放新型农村合作金融监管权，地方金融监管局对合作金融进行监管，发挥其不替代的优势。建立以地方金融监管为主的多层次的外部监管机制，包括不同层次的合作金融组织之间的相互监督，合作金融合作的银行监督等。
（二）进一步约束政府行为，强化地方政府服务农户。地方在发挥对合作金融监管优势的同时，要强化服务意识，政府的作用限于政策扶植和信息引导，在政策方面如给予农户更多的经营自主权。提供农户等社员的外部培训，如推广罗伯特议事规则，帮助建立内部的审计监管机制等。
（三）进一步鼓励和引导大型银行机构适当腾出县域市场空间。对于县域和农村，大型银行机构既不愿意花力气发展，也不想完全放弃，往往以规模经济、政策便利等优势成为制约农村金融市场正常发展的“重要因子”。因此，建议国家采取横向分权的政策，鼓励和引导大型银行机构给中小金融机构和新型农村合作金融，适当腾出县域和农村市场空间，让其有发展空间。
（四）新型农村合作金融构建和创新多样化的组织形式，培育农户的民主管理理念，构建内部监管机制。针对因股金和投票权存在的矛盾而制约扩大合作金融资金来源的问题，新型农村合作金融需要采取股份制与合作制的混合。在合作制中引入股份制，通过市场化手段选聘职业经理人来经营合作金融。同时，要培育农户的民主管理理念，农户在一起要学会自己管理自己；借鉴德、法等国家合作社内部审计的经验做法，强化内部监管机制。要防止被大股东控制的情形。
（五）借鉴国际合作金融成功经验，积极探索新型农村合作金融发展模式。新型农村合作金融要坚持互助、自愿的精神，主要为社员服务。同时，要对外商业化和引入外部监督，采取合作金融+农民专业合作（或+商业金融）社模式，使得合作金融有持续的资金来源；合作金融+互联网农商平台，这将进一步降低合作金融的交易成本并扩张其边界；农行和邮政储蓄发起模式，利用其资金和网点优势，实现合作金融的可持续发展。（本文系国家社科基金项目《马克思主义合作理论：功能内涵、演进逻辑及创新发展》阶段性成果之一）